UNDP项目（CPR/93/G81）“将《中国21世纪议程》
纳入国民经济和社会发展计划”最终报告

一、项目简介

　　1.1 1992年联合国环境与发展会议通过了全球《21世纪议程》，并且要求各国根据本国的情况，制定各自的可持续发展战略、计划和对策。会上李鹏总理代表中国政府作出了履行全球《21世纪议程》等文件的庄严承诺。据此，1992年7月，中国政府本着认真负责的态度，决定从中国基本国情和自身发展特点出发组织制定国家可持续发展战略—《中国21世纪议程》。根据中国政府的决定，国家计委和国家科委组织了52个部门、社会团体和三百多名专家，于1994年3月编制完成了《中国21世纪议程》，并经中国政府批准通过。中国政府的这一行动得到联合国开发计划署（UNDP）的大力支持，UNDP 通过其21世纪能力建设计划支持了“编制和实施《中国21世纪议程》”项目，并取得了丰硕成果。
　　1.2 1994年7月4日，国务院向各省、自治区、直辖市政府，国务院各部委、各直属机构发出了“关于贯彻实施中国21世纪议程---中国21世纪人口、环境与发展白皮书的通知”，通知指出：《中国21世纪议程》是制订中国国民经济和社会发展中长期计划的指导性文件，同时也是中国政府认真履行1992年联合国环境与发展大会文件的原则立场和实际行动。中国是发展中国家，其基本国情和到本世纪末以及下一世纪中叶的发展目标，决定了经济发展不能只注重数量增长，忽略对资源持续利用的发展模式和生活方式的研究，必须以可持续发展思想为指导，制定发展战略和相应的对策。通知提出了三项要求：一是要将《中国21世纪议程》作为各级人民政府制定国民经济和社会发展中长期计划的指导性文件，并将其基本思想和内容，在“九五”计划和到2010年远景发展目标中得到具体体现。二是各地方、各部门要结合自己的实际工作，通过各种途径实施《中国21世纪议程》；要广泛宣传《中国21世纪议程》的基本思想，取得广大干部和人民群众的理解和支持，使贯彻实施《中国21世纪议程》成为各级政府和人民群众的自觉行动。三是要进一步广泛开展国际合作，吸引更多的国外资金和技术，用于环境保护等方面具有重大影响的项目。
　　1.3 为了更好地落实国务院通知“关于将《中国21世纪议程》纳入各级国民经济和社会发展计划”的要求，国家计委和国家科委决定开展“将《中国21世纪议程》纳入国民经济和社会发展计划”的有关研究，并于1994年7月18日与联合国开发计划署正式签署了“将《中国21世纪议程》纳入国民经济和社会发展计划研究项目”文本。项目文本确定本项目由国家计委和国家科委组织国务院有关部门、试点省市政府和科研单位实施；由国家计委有关司和国务院有关部门、试点省市代表组成工作组，承担具体的研究、研究成果的应用和培训等任务。国家计委国土地区司司长担任工作组组长，国土地区司副司长、国家科委社会发展司副司长担任副组长；日常工作由中国21世纪议程管理中心承担。
　　1.4 本项目的目标是加强中国将《中国21世纪议程》提出的目标、可持续发展的基本思路和内容等纳入国家、部门和地方的国民经济和社会发展中长期计划。本项目旨在从可持续发展战略出发，分析研究以往计划，总结经验教训，找出影响可持续发展的问题，提出将《中国21世纪议程》的目标和内容纳入“九五”计划（1996-2000）和2010年远景目标纲要的建议，供计划制定者和决策者参考应用，促进中国经济、社会、人口、资源和环境的协调发展。
　　1.5 1994年10月24日，国家计委和国家科委在与国务院有关部门、单位和试点省市充分协商的基础上，联合发出了“关于将《中国21世纪议程》纳入国民经济和社会发展计划研究与培训项目工作方案的通知”。通知明确了本研究和培训工作的具体目标、研究内容、分工、培训安排和时间要求等。自此，该项研究全面启动。
　　1.6 本项目作为中国执行“21世纪议程能力建设计划（UNDP Capacity 21 Programme)”的组成部分，是继“编制和实施中国21世纪议程”的延续。项目文本规定，UNDP (Capacity 21 Programme)的投入为50万美元，中国政府的实物投入为360万元。实际执行结果是，UNDP (Capacity 21 Programme)的投入为500,259美元，中国政府的实物投入超过400万元人民币。

二、活动与产出

　　2.1 近期目标1
制定并实施将《中国21世纪议程》纳入全国和试点省市国民经济和社会发展计划，特别是国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要的战略方案和建议。近期目标1的各项活动均已按期完成。
　　2.1.1 活动与产出1.1。组建开展将《中国21世纪议程》纳入国民经济和社会发展计划研究的有关组织，聘请有关专家和研究报告编写人员。
　　——1994年8月，组成了由国家计委有关司局、国务院有关部门、试点省市代表以及来自研究机构的专家组成的将《中国21世纪议程》纳入国民经济和社会发展计划研究小组，负责纳入计划战略方案的研究工作；组建了由大专院校和科研院所专家组成的专家工作组，组建了由国家计委各专业司局计划管理人员、各部门负责制定计划的工作人员以及试点省计委的代表组成的报告编写组。
　　——1995年2月，聘请了在世界银行从事经济政策研究工作的朱民博士担任本项目首席技术顾问。
　　——1995年5月，聘请了来自美国和欧洲的两位国际咨询专家与本项目首席技术顾问一道组成了本项目外方专家工作组。
　　2.1.2 活动与产出1.2。为有效实施《中国21世纪议程》提出的原则、基本指导思想和目标，制定部门和地方的具有可操作性的政策和可持续发展指标或对原有的政策和指标进行修改的研究报告草案。
　　——1994年8月，选择了分别位于东、中、西部，且经济处于发达、中等发达和欠发达三个不同发展阶段的北京市、湖北省和贵州省三个具有一定代表性的省份作为试点省。
　　——1994年9月－12月，按照《中国21世纪议程》提出的可持续发展思想，国家计委各司局、各部门对“六五”、“七五”、特别是“八五”计划进行了回顾和分析，以确定这些计划中影响可持续发展的主要因素和内容。
　　——1994年10月－1995年1月，根据《中国21世纪议程》，三个试点省（北京、湖北和贵州）的计划管理人员对本省的“六五”、“七五”、特别是“八五”计划进行了回顾和分析。
　　——1995年2月，为了推动本项目的开展，国家计委和国家科委联合发出通知，要求各省、自治区、直辖市及计划单列市计委、科委和国务院有关部门计划司，加强对《中国21世纪议程》基本思路和基本内容的理解，并将其与本地方、本部门的具体工作相结合，在国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要的编制中切实体现可持续发展的思想，贯彻落实《中国21世纪议程》的有关内容。
　　——1995年2月－ 4月，在上述分析的基础上，各部门和试点省起草了将《中国21世纪议程》有关内容纳入各自的“九五”计划和2010年远景目标纲要的研究报告。
　　2.1.3 活动与产出1.3。为全国有效实施《中国21世纪议程》提出的原则、基本指导思想和目标，在部门和地方研究报告的的基础上，编制国家、部门和地方将《中国21世纪议程》纳入国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要研究总报告，提出《中国21世纪议程》纳入国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要的具体建议。
　　——1995年5月，召开了中外专家和部分部门代表参加的研讨会，就《中国21世纪议程》纳入国民经济和社会发展计划研究总报告的内容听取了意见。
　　——1995年6－7月，国内专家和国际专家在各部门和试点省报告的基础上，起草了《中国21世纪议程》纳入国民经济和社会发展计划研究总报告草案。
　　——1995年9月，在上述研讨会和各方代表意见的基础上，由中外专家对总报告草案进行了修改。
　　——1995年8月，在北京召开了“将中国21世纪议程纳入国民经济和社会发展计划”国际研讨会，来自国家计委各司局、各部门和试点省市的计划管理人员以及中外专家共70多人参加了研讨会，会议就总报告以及各部门和试点省市提出的将《中国21世纪议程》纳入国民经济和社会发展计划的思路和想法进行了研讨，同时也广泛听取了各部门对总报告的意见。
　　——1995年9月—10月，在上述国际研讨会的基础上，由中外专家完成了《〈中国21世纪议程〉纳入国民经济和社会发展计划研究报告》，即总报告最终稿（附件1）。国家计委批准并下发了《〈中国21世纪议程〉纳入国民经济和社会发展计划研究报告》，建议各部门和各省、自治区、直辖市和计划单列市参照本研究总报告，制定各自的“九五”计划和2010年远景目标。
　　2.2 近期目标2
　　通过培训，加强国家计委、国家科委、国家经贸委、国家环保局和其他经济、工业、环境与资源开发部门以及各省、自治区、直辖市和计划单列市计划等和科技机构的人员对《中国21世纪议程》的理解，提高将《中国21世纪议程》纳入国民经济和社会发展计划的能力。近期目标2的各项活动均已按期完成。
　　2.2.1 活动与产出2.1。开发和准备可持续发展的培训教材，主要侧重将《中国21世纪议程》纳入国民经济和社会发展计划的相关内容。
　　——到1994年，国际上有关可持续发展方面的资料积累已有许多，但适合本项目要求的培训教材却没有现成的版本。为此，1994年8月，中国21世纪议程领导小组办公室决定编写内容有针对性的培训教材。并要求培训教材充分吸收国际社会对可持续发展的综合观点，介绍有关可持续发展的认识历史和认识过程，发展中国家和发达国家对可持续发展的不同理解内涵，突出中国在人口、资源环境等方面的挑战和机遇，充分阐述可持续发展与经济体制和经济增长方式两个根本转变的一致性和辨证关系。特别要求培训教材要突出讲述如何将《中国21世纪议程》纳入国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要的原则和建议，为各部门和地方编制国民经济和社会发展“九　　五”计划和2010年远景目标纲要提出指导性的意见。
　　——1994年12月，本项目研究小组聘请有关专家编制了《中国21世纪议程》纳入国民经济和社会发展计划培训教材试用本。
　　——1995年1月，在总结第一期培训班经验的基础上，对培训教材进行了完善修改，修改后的《〈中国21世纪议程〉纳入国民经济和社会发展计划培训班教材》（附件2）不仅在本项目以后的五期培训中发挥了很好的作用，而且成为中国第一本有关可持续发展方面的专门培训资料，在国务院有关部门和各省、自治区、直辖市和计划单列市以及各地、市举办的培训活动中也发挥了十分重要的作用。
　　——1995年5月，根据举办将《中国21世纪议程》纳入国民经济和社会发展计划高级培训研讨班（国务院有关部门司局级和省市区计委主任级为培训对象）的特点，国家计委和国家科委组织中国高层领导和高级专家撰写论文，并汇编印制了《〈中国21世纪议程〉纳入国民经济和社会发展计划高级研讨班文集》（附件3），供高级研讨班使用。
　　——根据上述对培训教材的要求，项目工作组在组织编写培训教材时注意以下三点：一是尽量组织直接推动将《中国21世纪议程》纳入国民经济和社会发展计划的政府官员结合工作实际，编写将《中国21世纪议程》纳入国民经济和社会发展计划的原则、建议、方法和措施等；二是组织国内著名的专家学者撰写中国在经济和社会发展、人口、资源、环境等方面的现状、挑战和机遇，以及实现可持续发展的途径等；三是请国际专家、UNDP专家撰写有关国际可持续发展方面背景和案例分析等。例如，在教材准备中专门翻译了UNDP最新出版的宣传可持续人类发展的小册子，编译了UNIDO有关清洁生产的录相片和相关的书籍资料，编辑了国内开展清洁生产审计和生态农业方面的典型案例分析等。因此，教材中不仅吸收了国际国内可持续发展的介绍，加入了宏观背景分析，而且也能结合具体实践，反映中国在可持续发展方面的典型示范，把宏观分析与微观实践结合起来。
　　2.2.2 活动与产出2.2。选择和聘请培训教员。
　　——1994年12月，项目工作组根据培训班的要求，筛选和聘请了国内对可持续发展认识深刻的优秀教员为培训班授课（附件3）。如在政府官员当中，聘请了数位对推动中国可持续发展进行开创性工作的甘师俊、王葆青、潘文灿、高广生等作为教员来讲课，结合“九五”科技计划，“九五”国土和环境规划阐述可持续发展的重要性和如何纳入计划的体会。教员中还包括了一些在人口、资源和环境方面的著名资深专家，如孙鸿烈院士、陈述彭院士、国务院发展中心王慧炯副主任、国家计生委副主任蒋正华教授、国家环保局张坤民副局长等专门讲授有关专题的内容。同时，还聘请了UNDP北京代表处的何进处长、UNIDO的 Luken博士、William博士和UNEP的 Kyruke博士讲授了联合国机构在促进可持续发展中的作用、有关清洁生产和环境影响评价对经济发展的促进作用等方面的内容。
　　——1995年5月，根据高级研讨班人员层次高、人员知识面广、宏观性和综合性强等特点，专门聘请了国家计委副主任陈耀邦、国家科委副主任邓楠、外经贸部首席谈判代表龙永图、国家环保局局长解振华、人大法制委副主任厉以宁、外交部国际司张业遂等亲自授课，UNDP驻华总代表贺尔康先生也请缨上阵，主动讲课，组成了非常强大的教员队伍（附件4）。正因为教员选择的权威性，学员在学习时能了解到最新的内容和权威的解释，开拓了眼界，解放了思想，使学员对可持续发展的认识跃上了一个新台阶。
　　2.2.3 活动与产出2.3。从国务院有关部门和各省、自治区、直辖市和计划单列市以及部分地市选择从事计划工作的学员，参加培训。
　　——1994年11月—1995年3月，国家计委国土地区司和国家科委社会发展科技司联合发文，明确要求参加培训班的学员为国务院有关部委参加编制“九五”计划和2010年远景目标纲要的处级人员（附件5）。
　　——1995年5月，国家计委和国家科委发出关于举办将《中国21世纪议程》纳入国民经济和社会发展计划高级研讨班的通知。通知要求国务院有关部门负责计划工作的司（局）长，各省、自治区、直辖市和计划单列市计委主任（或副主任）参加研讨班（附件6）。
　　——培训学员大都来自国务院有关部门和地方从事计划和规划工作的单位，国家计委和国家科委有关司的部分同志也参加了培训。中国环境报、环境年鉴等一些新闻出版单位的记者听说了培训内容，主动要求旁听。西藏外经贸厅驻京办事处的藏族同胞获悉了培训内容，主动要求参加培训，并努力克服了语言上的障碍，自始至终参加培训，写出了总结。
　　2.2.4 活动与产出2.4。培训方式和课程安排。
　　——培训方式。在一开始设计培训课程的时候，我们就注意吸收国际经验，改变以往做报告的开会方式进行培训，而要采纳国际通用的学术交流手段，利用幻灯、投影、录相等手段，加入课堂讨论和参观等形式开展培训工作。由于培训学员具备丰富的实际工作经验，在讲课过程中安排了课堂提问时间，便于教员和学员开展讨论，交流学习经验。同时，在培训结束时，要求每位学员结合自身的工作性质，写出培训总结，特别就如何将《中国21世纪议程》的有关内容纳入各自负责的“九五”计划和2010年远景目标纲要提出自己建议和意见。培训中还穿插了其它一些活动，有助于烘托培训的气氛，以求达到培训的目的。如，每期开班都邀请国家计委、国家科委的领导，如陈耀邦副主任、邓楠副主任到会致词，提出培训的要求。开幕式之后领导与学员共同合影留念，以资纪念。培训完毕之后，由北京大学副校长颁发北京大学的结业证书。本项目创造的培训方式已被许多地方举办类似的培训活动所采用，为全国范围的更大培训活动提供了示范。
　　——课程安排。培训安排每位教员1.5小时授课时间，留出10分钟用于课堂讨论。讲课时应充分运用黑板、幻灯、投影和录相等教学手段丰富教学内容，提高学员吸收和理解能力。课程设计中留出两个半天用于学员讨论和交流经验，畅谈各部门和各地方对“九五”规划的认识和将议程纳入计划的方法和措施，加强学员之间的横向联系。晚上则用来观看录相带，写学习总结。培训中还安排了学员外出参观，考察北京啤酒厂清洁生产审计和留民营生态农业的成果，将课堂教学与生产实践结合起来，提高学习效果。
　　2.2.5 活动与产出2.5。培训效果评估。
　　——1994年12月至1995年5月，先后举办了六期将《中国21世纪议程》纳入计划培训班，对各地方、各部门的计划、科技管理决策人员和实施本项目的工作组成员进行了培训。参加培训的学员均结合本职工作，写出了将《中国21世纪议程》纳入本部门计划的研究报告或建议。
　　——由于可持续发展概念当时在中国初露倪端，特别是许多部门“九五”计划和2010年远景目标纲要已进入修改和论证阶段。因此，学员的学习愿望都很强烈。培训对于国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要确立可持续发展战略，把正确处理好经济建设与人口、资源和环境的关系上升到战略的高度来进行规划，起到了非常重要的作用。
　　——六期培训每期之后都及时总结经验，及时评估培训效果，不断改进培训质量，使得培训工作进一步完善。学员对每期的教学内容、教学效果、课程安排填写评估表，并对具体的培训内容提出修改建议。例如，第一期培训之后，有学员反映应当增加有关中国人口方面的内容，我们在以后的培训当中就安排请国家计生委副主任蒋正华教授专门讲授中国人口的课程。又例如，部分学员对某教员的教学内容和教学方法提出批评，我们在后续培训中更换了内容和教员。再如一些学员提出由北京大学颁发结业证书，由于北大在全国首屈一指的知名度，应当作为校友去参观北大，培训时也都一一满足了学员的要求。第一期培训中原只安排了一个下午的讨论时间，但由于学员体会颇多，发言踊跃，一个下午远不能满足要求，我们就在后续培训中增加了半天的讨论时间，并且在讨论之前分好组，选好组长，晚上将各组意见综合起来，第二天统一由国家计委和国家科委负责本项目的领导解释说明。学员不仅被要求填写评估表，还要在培训结束的总结会上派专人报告讨论内容和介绍学习体会，并就如何办好培训提出本组的建议和意见。评估对保证培训质量起到至关重要的作用。
　　2.2.6 活动与产出2.6。组织参加本研究和培训活动的官员，分别赴荷兰、瑞典和马来西亚、澳大利亚进行考察培训。
　　 ——1995年7月16日至30日，应马来西亚经济计划局和澳大利亚贸易理事会的邀请，由国家计委国土地区司副司长为团长，国家计委、国家科委、中国21世纪议程管理中心和UNDP北京代表处的有关官员一行九人考察了马来西亚和澳大利亚在实施《21世纪议程》方面的经验和做法。在马来西亚期间分别与马来西亚经济计划局、科技环境部、环保局、农业部、林业部、城镇规划部、吉隆坡市政厅、雪兰娥州政府、UNDP吉隆坡地区代表处的有关官员进行了广泛和深入的交流，并参观了马来西亚森林研究所和雪兰娥州经济开发区；在澳大利亚期间，拜访了新南威尔士州规划局和环保局，参观了澳大利亚首都特区水电公司及其废水回用设施，拜访了澳大利亚联邦环保局，拜访了维多利亚州环保局和农业局，参观了澳大利亚清洁生产中心和养猪场清洁生产示范工程。通过此次考察，考察团成员系统地了解了马来西亚和澳大利亚在实施《21世纪议程》，特别是在环境保护方面的经验和做法。探讨了马来西亚如何搞好政府部门之间的协调与分工，充分发挥私营部门在实施《21世纪议程》中的作用，以及澳大利亚在制定和实施《国家生态可持续战略》中的经验和教训，加深了对运用法律和经济手段推进可持续发展作用的认识。考察团成员通过两周的密集学习和考察，取得了很大的收获，结合自身的工作进行了总结，并表示要运用到日常工作中去。
　　——1995年6月18日至7月2日，由国家计委国土地区司副司长潘文灿，国家科委社发司副司长王葆青为正副团长，国家计委、国家科委、中国21世纪议程管理中心和UNDP北京代表处的有关官员一行十人对荷兰和瑞典进行了考察访问。在荷兰期间，走访了荷兰环境部、经济部、水利部、外交部等政府部门和地质调查所、海洋研究院等研究单位，参观了IGCC实验站、煤灰综合利用厂、DHV总部、垃圾焚烧厂和废水处理工程，以及荷兰鹿特丹附近的三角洲大坝工程。荷兰方面主要向考察团介绍了荷兰国家环境战略和可持续发展实施计划，并详细介绍了如何把总目标与实施总目标的具体行动密切结合理起来，如何使政府、研究所和企业密切配合，共同合作，完成到2000年CO2排放比90年排放量再减少20%的总体目标。在瑞典期间，访问了瑞典环境部、SIDA等单位，瑞方向考察团主要介绍了瑞典的环境法和环境对外合作，尤其是对中国合作的回顾和今后合作的打算。在访问瑞典的SALA（地方实施21世纪议程的民间组织）时，代表团对SALA开展的地方21世纪议程行动非常感兴趣，从SALA自上而下开展的实施可持续发展、广泛动员民众、立体教育等方法和思想中获益非浅。代表团还访问了Vavmland省的Karlstad,参观了瑞典的生态农业林和绿色食品加工基地，并与Karlstad的国际咨询学院共同商讨了进一步加强合作的可能性。
　　2.3 近期目标3
　　加强中国21世纪议程管理中心组织管理优先项目计划，以及在“九五”计划期间监测21世纪议程总体实施进展的能力。为配合中国21世纪议程第二次高级国际圆桌会议的召开，做好中国21世纪议程优先项目计划的调整补充。
　　2.3.1 活动与产出3.1。1995年9-10月，中国21世纪议程管理中心收集、整理和研究了一些国际组织（如UNDP、世界银行、亚洲开发银行等）的有关项目制订、评估、管理和监测的资料和手册；总结了符合中国国情的项目准备、制定、审批和实施的实践经验；结合优先项目计划的实施案例，准备起草了中国21世纪议程优先项目计划制订与管理指南的草案。
　　2.3.2 活动与产出3.2。1995年11月聘请新西兰国际专家Nizar先生到中国21世纪议程管理中心，经与有关部门的代表和专家多次讨论研究，借鉴国际项目管理的先进理论与方法，中国21世纪议程管理中心项目执行人员与Nizar先生一起又对中国21世纪议程优先项目计划制订与管理指南进行了修改。
　　2.3.3 活动与产出3.3。1996年1月—3月，根据优先项目指南建议，中国21世纪议程管理中心通过组织国内不同领域的政府官员、专家和企业代表，召开了10次工作研讨会，根据中国国情，分别制订了中国21世纪议程优先项目计划项目筛选的一般准则以及优先项目计划项目九大领域（能力建设、可持续农业、清洁生产与环保产业、清洁能源与交通、自然资源保护与利用、污染防治、区域开发与扶贫、社会发展、全球变化）的领域筛选准则（附件7），并修改和完善了国际专家提出的评估与筛选优先项目的工作方法。
　　2.3.4 活动与产出3.4。1996年4月，将中国21世纪议程优先项目制订、评估、管理和监测手册以及优先项目筛选准则的初稿广泛散发给相关的政府部门、专家和项目单位征求意见，并请有关国内外专家最终审阅、修改完成了中国21世纪议程优先项目指南（附件8）。
　　2.3.5 活动与产出3.5。在编制中国21世纪议程优先项目指南的过程中，中国21世纪议程管理中心通过与有关专家的工作关系，形成了一个中国21世纪议程优先项目筛选评估的专家组，专家领域广泛涉及区域经济发展、环境与资源、全球变化、社会发展、以及工业污染防止等许多领域。专家的组成也具有代表性，包括政府、企业、研究、及项目管理人员。
　　2.3.6 活动与产出3.6。为了提高中国21世纪议程管理中心工作人员对优先项目管理和中国21世纪议程实施监测的能力，在国内专家的帮助下，研究制订了监测不同部门和地方实施21世纪议程的方法。并在1996年5月，请国际专家和UNDP的项目官员为管理中心工作人员举办了一次有关项目管理培训班。

三、近期目标的实施情况评估

　　3.1本项目圆满超额地完成了项目文本规定的各项活动。由于增加项目活动以及执行机构和管理中心的机构改革，项目的最终总结工作推迟到1998年9月。
　　3.2 根据项目文本，近期目标所列各项产出均已圆满完成。具体反映如下：
　　——国务院50多个部门和3个试点省市参加了本研究近期目标1和2活动的全过程。
　　——国务院50多个部门和3个试点省分别提出了各自的将《中国21世纪议程》纳入“九五”计划和2010年远景目标纲要的研究报告。
　　——本项研究课题组完成了将《中国21世纪议程》纳入国民经济和社会发展计划总研究报告。
　　——国家计委将总研究报告发至国务院各有关部门和各省、自治区、直辖市和计划单列市，要求在制定各自的“九五”计划和2010年远景目标纲要时参考。这一活动对国务院各有关部门和各省、自治区、直辖市和计划单列市将可持续发展的基本思想和具体目标体现于各自的“九五”计划和2010年远景目标纲要中起到了积极的作用；特别是对《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》将可持续发展战略确立为重大战略，将处理好经济增长与人口、资源、环境之间的关系，实现中国经济和社会的可持续发展确定为中国今后经济和社会发展必须贯彻的重要指导方针等起到了极为重要的作用。
　　——六期国内培训和两次出国考察，大大地增强了参加的国务院有关部门和地方政府官员和研究人员的可持续发展的意识和决策能力。
　　——编制的中国21世纪议程优先项目计划管理指南和优先项目筛选准则（内部），对于提高中国21世纪议程优先项目的质量发挥了积极作用。
　　——通过本项目提高了管理中心工作人员对优先项目管理和中国21世纪议程实施监测的能力。

四、项目成果的应用

　　4.1 该项目的实施对中国在全国范围内实施可持续发展起到了积极引导和推动作用，有力地促进了中国实现可持续发展的进程。
　　4.2 可持续发展战略已被中国政府确定为中国现代化建设的重大战略。在本项目的带动下，1995年至1996年间，全国各部门和地方都积极开展了将《中国21世纪议程》纳入国民经济和社会发展计划的工作，使可持续发展的基本思想、原则和目标在国家、部门和地方的“九五”计划和2010年远景目标纲要中得到一定的体现。1996年3月，第八届全国人民代表大会第四次会议审议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》，把实施可持续发展作为现代化建设的一项重大战略；将处理好经济增长与人口、资源、环境之间的关系，实现中国经济和社会的可持续发展，以及积极推进经济增长方式的根本转变，形成有利于节约资源、降低消耗、增加效益的企业经营机制等，确定为中国今后经济和社会发展必须贯彻的一个重要指导方针；提出农业和农村经济的建设，要坚持资源开发利用和环境保护相协调，走可持续发展的道路；特别强调提出实行全面节约战略，在生产、建设、流通、消费等领域，都要节粮、节水、节地、节能、节材，千方百计减少资源的占用与消耗。各行各业都要制定节约和综合利用资源的目标和措施，切实加以落实。
　　4.3 国务院各有关部门、各级地方政府已将国民经济和社会发展计划作为实施《中国21世纪议程》的基本途径和手段，并已列入各自的议事日程。并将可持续发展的基本思想、原则和具体目标纳入各级各类规划、计划。
　　4.4 国务院有关部门为推进《中国21世纪议程》的实施，还分别制定了相应的部门和行业21世纪议程和行动计划。例如，林业部制定了体现林业可持续发展战略的《中国21世纪议程林业行动计划》；国家海洋局制定了《中国海洋21世纪议程》；国家环保局制定了《中国环境保护21世纪议程》；水利部制定了《中国水利21世纪议程》；其他有关部门也根据各自的实际情况和“九五”计划，提出了体现自身可持续发展的部门或行业行动纲领。
　　4.5 地方实施《中国21世纪议程》的工作在本项目的推动下，正在全国逐步深入展开。通过该项目的实施，培养了一些地方实施可持续发展的骨干，这些人遍布全国各省、自治区、直辖市和计划单列市以及部分地区和地级市，他们就象可持续发展的种子，在启动和推进地方21世纪议程工作中起到了重要的作用，1995年至今几年来，地方21世纪议程已在全国全面展开。
　　——全国绝大部分省、自治区和直辖市以及许多地区、城市已落实了地方21世纪议程的组织机构。目前全国31个省、自治区和直辖市中已有25个成立了省级21世纪议程领导小组并设立了领导小组办公室，许多大中城市也成立了相应的组织和机构，如广东省广州市、湖北省武汉市、四川省成都市和攀枝花市、黑龙江省哈尔滨市、辽宁省大连市和本溪市、河南省南阳市、陕西省铜川市、江苏省常州市和武进市、安徽省合肥市和池州地区、吉林省齐齐哈尔市、广西南丹县等（详见附件9）。
　　——可持续发展的思想已在全国各地得到广泛传播。在国家计委和国家科委举办各类培训和宣传的基础上，迄今全国已有约三分之二的省市举办过多次形式多样的可持续发展培训和宣传活动，使可持续发展思想在全国广大省市得到了广泛的传播，也使决策管理人员所接受，同时对可持续发展的认识也在逐步提高（参见附件10）。
　　——全国有一半以上的省、自治区、直辖市和许多地区及城市已制定完成或正在制定地方21世纪议程或行动计划，实施可持续发展工作正待全面展开。如山西省根据资源开采过度、生态破坏严重、产业结构不合理等特点，编制了《山西省21世纪议程》，并提出要通过将《中国21世纪议程》纳入各级政府的议事日程，纳入国民经济和社会发展计划，纳入法制化的建设轨道，纳入自觉的群众行动之中的“四纳入”原则贯彻实施；四川从人口众多、耕地少、人均占有资源相对贫乏、农业人员比重大的省情出发，制定完成了《四川21世纪议程》；上海市充分认识到可持续发展对加快经济体制和经济增长方式实现两个根本性转变、建设现代化大城市的重大意义，动员各方面力量，制定完成《中国21世纪议程－上海行动计划》，并提出了要把一个更加和谐美好的现代化大都市带入充满希望的21世纪的奋斗目标；河北省制定完成《河北21世纪议程》；安徽省根据实际的经济发展水平以及灾害频繁的省情，正在制定安徽省社会经济可持续发展行动计划，力图找到一条摆脱自然灾害的威胁，经济社会健康发展，人民安居乐业的道路；广东省广州市于今年六月制定完成《广州21世纪议程》；四川成都市已完成《成都21世纪议程》初稿；辽宁省本溪市于1995年编制完成《本溪21世纪议程》；河南南阳市于1996年编制完成《南阳21世纪议程》；黑龙江哈尔滨市正在编制《哈尔滨市贯彻实施中国21世纪议程行动计划》，并制定了哈尔滨市21世纪议程97工作计划；江苏省常州市于1997年编制完成《常州21世纪议程》（参见附件11）。
　　——根据国家计委下发《中国21世纪议程》纳入国民经济和社会发展计划研究报告的精神，全国所有省、自治区、直辖市省市和计划单列市都开展了将中国21世纪议程纳入国民经济和社会发展计划的工作，可持续发展的思想在各地方“九五”计划和2010年远景目标纲要以及其它规划中得到不同程度的体现。在该项目的带动下，各地方都积极组织开展了将《中国21世纪议程》纳入计划的活动，通过宣传、培训、研讨等多种方式提高计划管理人员的可持续发展意识；包括北京、湖北、贵州在内的部分省市开展了将《中国21世纪议程》纳入计划的专题研究活动，其中北京、湖北、贵州编写了将《中国21世纪议程》纳入当地计划的研究报告，提出了纳入计划的具体的政策建议和措施。目前，可持续发展已成为各地制定各类规划的基本指导原则。
　　——全国许多省市正在积极推进各类可持续发展的试点示范活动，以推动当地可持续发展进程。这些试点示范活动内容广泛、形式多样，但概括起来，可分为两种类型：一是选择具有典型性、代表性的问题开展试点示范工作。如全国各地已普遍开展的环境污染治理和环境综合工程、生态建设和水土保持工程、生态农业和清洁生产试点示范等等；二是根据各自特点或具体情况组织开展各类实践活动，积极推进当地可持续发展进程。如北京市的社区卫生保健工作；上海市正在积极推进旨在促进工商企业界参与可持续发展的可持续发展工商理事会；贵州省坚持多年并已取得一定成效的以工代赈扶贫工程；河北省的节水灌溉和旱作农业工程；山西省的能源和资源综合开发利用项目；四川省的城市生活垃圾无害化、资源化处理示范工程等等。为交流地方实施《中国21世纪议程》的实践，1995年11月，中国21世纪议程管理中心与联合国开发计划署北京办事处在上海召开了“地方实施《中国21世纪议程》实践与典型范例研讨会（详见附件12）
　　——为推动国务院各有关部门和地方实施《中国21世纪议程》工作的开展，国家计委和国家科委于1995年12月，在京主持召开了“全国实施《中国21世纪议程》汇报交流会。国务委员宋健以及中国21世纪议程领导小组组长、副组长等领导均到会做了重要讲话，国务院有关部门和地方部分代表进行了经验交流，会后编印了文集（见附件13）。
4.6 近期目标3的各项成果在中国21世纪议程优先项目计划的调整补充、工商项目的编制、优先项目的实施进展总结、中国可持续发展国家报告的编制、地方21世纪议程行动计划与项目编制等方面都得到了极好的应用与推广。
　　——为了进一步推动优先项目计划的国际合作，中国21世纪议程管理中心根据中国21世纪议程领导小组的意见，于1996年3－10月开展了对中国21世纪议程优先项目计划的调整补充工作。优先项目的调整补充参照应用了项目管理指南所建议的项目收集、评估、筛选、制定一整套工作程序，在项目评估专家组的帮助下，对每个项目都进行了一般准则和领域准则的评估与筛选。经调整补充后的优先项目总计128项。其中，调整修改19个优先项目，从各部委和地方申报的300多个项目中，筛选补充新的优先项目46项（附件14）。
　　——为了促进工商企业界的广泛参与，管理中心还利用上述项目成果，在联合国工发组织（UNIDO）专家的帮助指导下，从各方申报的400多个工商投资项目中，评估、筛选和编制了包括101个投资项目的中国21世纪议程工商投资项目简介（附件15）。
　　——为了跟踪中国21世纪议程优先项目计划的实施进展，总结交流推进优先项目计划国际合作的经验，根据本项目所提出的优先项目管理与实施监测评估工作方法，中国21世纪议程管理中心分别于1996年6月和1998年3月对项目实施进展进行了两次跟踪调查，并编写了总结报告与进一步的实施建议（附件16，即中国21世纪议程优先项目实施进展总结报告）。
　　——推动指导地方21世纪议程行动计划与项目编制。自《中国21世纪议程》实施以来，各地方、各部门都积极行动起来，设立本地的21世纪议程领导小组，实施可持续发展战略。中国21世纪议程管理中心则通过举办地方和部门21世纪议程能力建设培训班，以提高地方和部门识别、筛选、评估、管理21世纪议程项目的能力，以及加强地方监测可持续发展能力，在全国范围内推广应用项目的研究开发成果。
　　——项目执行期间，中国21世纪议程管理中心先后两次对优先项目计划的实施进展进行了监测。截止1998年6月，再次对优先项目计划的实施进行了监测，其结果为：在已启动的项目中，累计投入资金至少19.45亿美元，其中中方投入138342万美元（至少），占71.1%，外方投入达到56158万美元，占28.9%。分别比1996年增长4.2342亿美元和2.3158亿美元；在中方投入中，地方和部门贷款自筹总计8.171亿美元，占中方投入的59%，财政拨款占41%。在国际投入中赠款总计7690万美元，占外方投入的13.5%，商业投资与贷款占86.5%。

五、结果和建议

　　5.1 本研究的实践表明，实现可持续发展战略，需要充分发挥以政策引导为主的政府宏观调控作用。在中国，计划是宏观调控的重要手段之一。因此，运用计划手段对于将可持续发展战略体现在各级政府和有关部门的政策和行动中具有十分重要的作用。目前，中国的计划手段通过以下一些方式在促进社会和经济向可持续发展方向转变发挥积极的作用。
　　——国民经济和社会发展计划主要指标的设置反映中国在一段时期内的主要发展目标。可以通过设置有利于可持续发展的指标引导人们的行为和社会经济的发展。
　　——全社会固定资产投资计划的安排，对于经济发展起着导向作用，实施《中国21世纪议程》的重大基本建设项目和技术改造项目需要通过该计划执行。
　　——社会发展计划调控人口增长，确定提高人口素质的政策和措施等。
　　——外资利用计划决定着中国外资利用的方向与重点。目前的国际形势有利于争取国际社会技术和资金进行基础设施、扶贫和保护环境等方面的建设，对于促进中国的可持续发展具有重要的作用。
　　——资源节约和综合利用计划，强调节约能源，提高能源效率，节约原材料；注重开发型煤、小水电、沼气、薪炭林、太阳能等新能源和农村能源；有利于提高废物资源化的水平。这些，在很大的程度上减轻了中国资源的开发强度和环境的污染。
　　——农业和农村发展计划包括许多生态环境整治的内容，如植树造林、治理水土流失、土地荒漠化等等，它们是可持续发展的重要组成部分。
　　——国家科学技术攻关计划，包括环境与发展领域里的重大科研项目，这些项目的实施对可持续发展有巨大的推动作用。
　　——国民经济和社会发展计划中的工业经济与交通运输计划、地质勘探计划等，都涉及资源利用和环境保护，都与实施可持续发展有着密切的关系。
　　5.2 本研究为实施可持续发展战略做了必要的前期准备。国家计委1995年10月下发的研究报告根据《中国21世纪议程》对中国可持续发展总体战略的要求，结合中国发展的现状、趋势和问题，针对“九五”计划，提出了一系列对策和建议，主要包括：
　　——积极推进经济增长方式转变，把提高经济效益作为经济工作的中心。依靠经济体制的改革，形成有利于节约资源、降低能耗、增加效益的良性生产机制。加强环境保护和国土整治，建立可持续发展农业和林业的保护和生产体系，改善生态环境。控制过度使用化石燃料、灌溉用水、化肥、杀虫剂；明确土地、森林和渔业管理权和所有权。在涉及社会效益和环境效益的领域，如环境污染控制、清洁能源开发、废物综合利用和自然保护等方面，实行优惠的价格、税收及贷款政策。
　　——大力发展科学技术，实施科教兴国战略，提高可持续发展的科技支持能力。认真贯彻国家重大科技计划，吸引和鼓励一批优秀人才从事可持续发展方面的科学研究和技术开发，完善知识产权保护的制度。坚持资源合理利用和环境保护相结合，开发低污染和资源节约型的生产工艺和产品。依靠科技立法，促进不同领域的科研人员进行交流和合作，参与国际合作。搞好科学技术的推广和应用工作。
　　——建立健全有利于可持续发展的经济法规、政策和财税制度，促进各行业对增强自身可持续发展能力的投入，建立多元化的资金筹措机制，积极利用和开拓国际资金渠道。充实、完善经济发展、人口、产业和社会保障等方面的法律、法规，研究制定与可持续发展有关的立法行动计划、方案和措施，加强与可持续发展有关法律、法规的宣传和教育，加强执法队伍的建设，强化可持续发展法律的实施，促进司法和行政程序与可持续发展有关法律实施的结合，大力加强执法监督检查。
　　——运用经济手段保护资源和环境。按照资源有偿使用原则，制定自然资源开发补偿机制和环境税收政策，强化国家对自然资源的管理和合理配置，完善资源开发利用、节约和保护体系。制定不同行业污染排放的浓度和总量限定标准，逐步将排污费调整到合理的水平，理顺排污费的使用和管理渠道，使排污收费制度能够真正发挥作用。改革资源价格体系，加强资源综合利用、实行有利于废弃物资源化的有关政策。
　　——确定优先发展领域，“九五”期间，应把加强农业放在国民经济的首位，进一步加快农业的发展。加强水利、能源、交通、通信等基础工业和基础设施的建设，把社会全面发展放在重要的战略地位，抓紧解决社会发展过程中的人口、就业、医疗卫生、社会保障、消除贫困、地区差异、水资源、土地退化等方面的问题，实现经济和社会的协调发展。
　　——坚持区域经济协调发展，充分利用各自区位优势，逐步缩小地区发展差距。国家应制定有利于缩小地区差距的倾斜政策，重视支持中西部的发展。选择适合中国国情的城市化发展模式和道路，在城市发展中坚持“统一规划、合理布局、综合开发、配套建设”，严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市。
　　——加强能力建设。可持续发展管理需要综合利用经济的、行政的和法律的手段，要求有相应素质的决策、管理人员，配套的管理机构和技术，以形成一个高效的管理实体，使其具有推动可持续发展的协调和综合管理能力。国家和地方应定期、不定期地组织有关决策和管理人员结合自己的工作，探讨各自实施可持续发展的战略和具体措施，并监督有关战略进展和措施的作用，及时解决发现的问题。
　　——加强可持续发展的教育，提高全民族的可持续发展意识和公众参与的能力。充分利用广播、电视 、报纸等大众传媒和各级各类学校，进行可持续发展的宣传教育，特别是对妇女和少年儿童的教育，普及可持续发展知识。制定公众参与可持续发展的国家战略、建立公众参与机制，充分发挥公众在可持续发展中的作用。
　　——对经济和社会发展政策进行可持续发展的评估。经济、社会和发展中的许多问题是由于政策的不协调、不合理，特别是失误造成的，对实施可持续发展的各项政策进行可持续发展的科学评估，可以避免政策失误。
　　——可持续发展战略纳入计划的步骤应按照计划管理的范围和层次，将其分级纳入各部门、各地方和企业的发展计划。《中国21世纪议程》与国民经济和社会发展计划的结合方式要符合计划体制向长期性、指导性和政策性转变的改革方向。注意在产业政策和区域规划中体现可持续发展战略。加强和完善《中国国民经济和社会发展报告》中可持续发展的内容，使《中国21世纪议程》分阶段、全方位纳入各级计划。
　　5.3 本项目有效地加强了政府机构、工业部门、研究机构和媒体之间的沟通和联络，成为推动各有关方面开展可持续发展计划对话的重要渠道。
　　5.4 本项目极大地加强了中国21世纪议程管理中心筛选编制和推进优先项目以及帮助部门和地方编制可持续发展行动计划的能力。
　　5.5 本项目执行的机构安排产生下列好处：加强了各参加部委和试点省对可持续发展的重视，确定了分管领导、协调司局以及联络协调人。由于协调司局多数为部委的计划司，这样也有效地加强了计划人员的可持续发展重视以及把21世纪议程纳入部门和地方的“九五”计划中。
　　5.6 本项目的培训活动为实施可持续发展战略做了人员上的准备，产生了积极而深远的影响。
　　——影响之一是扩大了培训范围。培训的学员就象种子，他们把可持续发展的思想传播到各自的部门和领域，进而掀起了新一轮的培训热潮。如北京市参照中国21世纪议程的培训方法，培训了北京市各委、办、局的处级干部和局级领导，使得可持续发展思想在北京市政府决策层中深深地扎下了根。三个示点省市都举办了类似的培训班，或邀请参与本项目培训的教员或邀请当地的知名专家授课。据不完全统计，在六期培训之后短短的一年半时间里，类似的培训活动层出不穷，大约有3000多名不同层次的政府官员、学者和企业家参加了培训。
　　——影响之二是出版了培训教材。由于当时在中国还没有一本完整的培训材料，国内有关可持续发展方面的资料星星点点，还不成系统。通过培训，不仅扩大了培训影响，还带动了中国可持续发展教材的出版热潮。管理中心组织编写的培训教材带了一个好头，第一次印刷2000册供不应求，又增加了2000册印刷。之后北京市也出版了针对北京市可持续发展的培训教材。在培训教材的基础上，国家计委专门出版了《中国可持续发展读本》一书，从政府的角度专门阐述实施中国可持续发展战略的目的、意义和政策措施。之后，国家环保局张坤民副局长主编出版了《可持续发展论》一书，中国21世纪议程管理中心相继出版了《跨世纪的决择－－论中国可持续发展》的专著。自1995年之后，中国出版业进入了发行以可持续发展为内容书籍的新高潮。
　　——影响之三是通过培训，各部门和各地方都注重部门21世纪议程和地方21世纪议程的编制工作。国家环保局、国家海洋局、林业部、水利部等部门相继出台了部门的21世纪议程。本溪，辽东的一座资源型城市，曾被喻为卫星上看不见的城市，出台了中国第一个城市21世纪议程。之后相继涌现出一批这样的地方省市，甚至到县，纷纷编制自己的跨世纪可持续发展的蓝图，制定出自己的优先项目计划，把培训的内容落实到了实处。
　　影响之四是宣传教育。在培训活动中，许多学员纷纷反映要运用各种宣传工具宣传可持续发展的思想，让领导知道，让人民知道，在中国造成宣传可持续发展思想的声势。北京市专门在北京报纸上开辟专栏，讨论北京市跨世纪的发展问题。《21世纪不是梦》30集中国可持续发展的宣传专题片之后也问世了，在全国各电视台转播，起到了非常良好的效果。可以说项目的培训活动引发了在我国宣传可持续发展思想的先河，从此可持续发展一词频频出现在了报端，出现在各种媒体当中。
　　5.7 由于本项目的实施与政府部门推进21世纪议程的工作紧密结合，UNDP的有限投入得到了更有效的使用，本项目所产生的影响也远远超出项目文本所确定活动范围。这主要体现在：
　　——国家计委、国家科委在1995年12月组织召开了全国贯彻实施中国21世纪议程汇报交流会，国务委员宋健担任中国21世纪议程领导小组组长，担任副组长的国家计委、国家科委、国家经贸委、国家环保局、外交部的领导分别作了重要发言。国务院各部门和地方代表分别介绍了实施《中国21世纪议程》的工作进展、规划和实施措施以及经验教训。本次会议极大地促进了部门和地方的工作。
　　——中方执行机构充分争取了其他额外的国际专家，包括新西兰政府作为21世纪议程顾问对于优先项目做了评估，并指导了优先项目计划管理指南和筛选准则的编制。联合国工发组织（UNIDO）专家提供了清洁生产培训教材，帮助开展有关清洁生产的培训。新西兰专家和UNIDO专家的费用均从他们所属机构支付，这样项目中用于国际专家的预算还有所节约。
　　——结合中方的需要，本项目增加了筛选包装中国21世纪议程工商投资项目的内容，与UNIDO合作，开始将外商直接投资以及政府投入之外的其它各项投入引向可持续发展项目的尝试，在中国21世纪议程第二次高级国际圆桌会议上，工商投资项目的推出对于吸引国际工商界参与中国21世纪议程的实施起到了很好的作用。本项目还不同程度地帮助了中方执行机构编制和印刷《中国21世纪议程优先项目计划》（补充调整版）和《中华人民共和国可持续发展国家报告》。
　　5.8 本项目的实施也取得了下列一些教训，可以供其它项目借鉴。
　　——虽然与可持续发展相关的指标，如水土流失防治、水利建设、植树造林、城市污水治理等投入在“九五”计划中得到了明显提高，但1998年所发生的洪灾以及进一步恶化的水环境质量说明了这些还远不能满足我国可持续发展的需要。因此，如何在国民经济和社会发展计划中建立起科学、可行的可持续发展指标体系有待进一步研究。
　　——本项目重点研究了将可持续发展原则和思路纳入国民经济和社会发展中长期计划，但对如何更好把用可持续发展原则和思路来指导年度计划的编制、执行和评估做得不够，特别是如何保障可持续发展实施的机制有待更深入的研究。
　　——本项目的培训活动以教员讲授理论、原则、思路、方法等方面的内容为主，今后在地方和专门领域开展培训时，可以适当增加国内相关案例。
　　——三个试点省市所开展的将议程纳入国民经济和社会发展计划的研究深度不够，提出的政策建议较为一般，可操作性不强。其主要原因是项目中用于此项专门研究工作的国内外专家和经费投入有限。虽然在三个试点省市中，贵州省可持续发展工作起步较慢，基础更为薄弱，但由于贵州省行动计划的编制得到了项目首席技术顾问朱民先生和中方专家的更多指导，从而使贵州省制定了《向贫困宣传》的行动计划。北京市通过UNDP的支持进一步开展重点领域的试点，并于1998年开始着手编制《中国21世纪议程北京行动计划》。

注：本报告使用的中国国务院有关部门的机构名称为1998年机构改革之前的名称。

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